Sebelum Reformasi Anggaran
Berdasarkan ICW, format APBN diklasifikasikan berdasarkan sector, tipe pengeluaran (klasifikasi ekonomi) serta berdasarkan organisasi. Klasifikasi sektoral diklasifikasikan ke dalam sector, sub sector, program dan kegiatan. Di dalam klasifikasi ini, terdiri dari 20 sektor dan 50 subsektor. Lalu beberapa program di break-down dari beberapa sector kepada belanja rutin dan belanja modal. Dengan susunan klasifikasi seperti ini, mengakibatkan para stakeholder kesulitan dalam mengukur keberhasilan pemerintah dalam menjalankan tugas dan fungsinya.
Anggaran Belanja Negara masih memberlakukan pemisahan antara belanja rutin belanja modal (dual budgeting). Belanja rutin negara terdiri dari belanja pegawai, belanja barang, pembayaran bunga utang, subsidi, dan belanja lain-lain. Tujuan utama pemisahan belanja rutin dan belanja modal/pembangunan ini adalah untuk menekankan pentingnya peranan program pembangunan.
Indonesia menggunakan line-item budgeting dan incremental budgeting system untuk anggaran rutin dan comprehensive programmed budgeting untuk anggaran belanja modal. Dalam pelaksanaannya, system ini menyebabkan duplikasi, overlap dan penyalahgunaan, misalnya dalam belanja pegawai bisa dikategorikan sebagai elemen belanja rutin atau belanja pembangunan.
Pemerintah menyadari bahwa pengelolaan keuangan negara yang dilaksanakan sampai saat ini perlu diadakan penyempurnaan terutama dalam mengatasi kelemahan seperti kurangnya keterkaitan antara perencanaan nasional, penganggaran dan pelaksanaannya. Kemudian kelemahan dalam pelaksanaan penganggaran yang menggunakan line-item budget dimana usulan anggaran didasarkan perubahan tertentu (incremental) atas anggaran sebelumnya. Oleh karena itu, pemerintah merasa harus segera melakukan reformasi pengelolaan keuangan negara agar memenuhi syarat pengelolaan yang transparan, akuntabel, dapat diprediksi/ predictability dan memperhatikan partisipasi.
Setelah Reformasi Keuangan Negara
Sejak tahun 2003, reformasi keuangan negara mencapai babak baru dengan disahkannya Undang-undang nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara. Setelah itu, pada tahun 2004 disahkan beberapa produk perundang-undangan yang merupakan satu kesatuan paket reformasi keuangan negara, diantaranya: UU no. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara; UU no. 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.; serta UU no.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Munculnya peraturan perundang-undangan ini telah merubah cara pengelolaan keuangan Negara Republik Indonesia.
Dalam UU no 17 tahun 2003 tentang keuangan Negara, terdapat berbagai perubahan mendasar dalam pengelolaan keuangan Negara, dengan tiga kerangka konseptual utama, yaitu :
1. Penganggaran dengan persepektif jangka menengah (Medium Term Expenditure Framework, MTEF) yang mempunyai jangka waktu penganggaran yang lebih lama,
2. Penerapan penganggaran secara terpadu (Unified Budgeting) yang mengintegrasikan belanja rutin dan belanja modal, dan
3. Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja (Performance-Based Budgeting) yang lebih output oriented daripada input oriented.
Implikasi dari reformasi keuangan Negara ini merubah format dan struktur anggaran belanja Negara, yaitu:
1. Pemisahan antara belanja pemerintah pusat dan pemerintah daerah
2. Semua belanja negara yang berhubungan dengan subsidi dan hibah harus dikategorikan sebagai subsidi
3. Semua “belanja lain-lain” yang tersebar di banyak komponen anggaran belanja pusat disatukan satu dalam “belanja lain-lain”.
4. Belanja modal dirubah menjadi format baru dan dibagi ke dalam semua jenis belanja.
Reformasi pengelolaan keuangan negara ini bertujuan untuk:
o Meningkatkan transparansi dan akuntabilitas dalam mengelola belanja negara.
o Meningkatkan keterkaitan antara output dan outcome yang dicapai melalui penganggaran organisasi.
o Menyesuaikan dengan standar klasifikasi yang digunakan secara internasional.
Perbedaan antara format APBN lama dan APBN baru
|
FORMAT LAMA
|
FORMAT BARU
|
|
Klasifikasi Organisasi
- Tidak dimasukkan dalam Nota Keuangan dan UU APBN, hanya diatur dalam Keppres
|
Klasifikasi Organisasi
- Daftar pengguna anggaran, termasuk dalam Nota Keuangan dan UU APBN.Daftar itu sama dengan Kementrian/Lembaga (K/L) yang ada
|
|
Klasifikasi Sektoral
- Terdiri dari 20 sektor dan 50 subsektor
- Program di break-down dari sub sektor
- Nama program antara belanja rutin dan belanja modal berbeda
|
Klasifikasi Fungsional
- Terdiri dari 11 fungsi dan 79 subfungsi
- Program di tiap K/L akan dikumpulkan sesuai fungsinya
- Nama program berdasarkan unified budget
|
|
Klasifikasi Ekonomi
- Dual Budgeting
- Belanja Negara terdiri dari 6 item (termasuk belanja modal)
|
Klasifikasi Ekonomi
- Unified Budgeting
- Belanja Negara terdiri dari 8 item
|
|
Basis Alokasi
- Sektor, subsektor, dan program
|
Basis Alokasi
- Alokasi berdasarkan pada program masing-masing K/L
|
Klasifikasi Anggaran Baru
Berdasarkan UU no. 17/2003 Bab III tentang Penyusunan dan Penetapan APBN pasal 11 ayat (5) dinyatakan bahwa: “Belanja negara dirinci menurut organisasi, fungsi dan jenis belanja”. Dan sesuai pasal 15 ayat (5) dinyatakan bahwa: APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan Unit Organisasi, Fungsi, Program, Kegiatan dan Jenis Belanja.
1. Klasifikasi Organisasi
Berdasarkan penjelasan pasal 11 ayat (5) UU No. 17/2003, disebutkan bahwa rincian belanja Negara menurut organisasi disesuaikan dengan susunan Kementrian Negara/ Lembaga pemerintahan pusat yang disebut Bagian Anggaran (BA), terdiri dari 58 Kementrian Negara/ Lembaga. (Lampiran A). Dalam masing-masing kementrian Negara/lembaga dibagi dalam eselon I yang bertanggung jawab terhadap suatu pelaksanaan suatu program, unit eselon II dan unit eselon III yang bertanggung jawab terhadap suatu pelaksanaan kegiatan pendukung program.
Pelaksanaan, monitoring dan pelaporan anggaran akan terjadi suatu sinergi yang positif apabila ada sinkronisasi antara struktur program dan kegiatan dengan struktur organisasinya. Tanggung jawab dan kewenangan akan lebih jelas bagi para manajer apabila dalam suatu unit organisasi walaupun tetap akan ada sedikit kesulitan apabila program dimaksud dilaksanakan secara lintas unit organisasi dan lintas kementrian Negara/ lembaga. Bagian Anggaran merupakan klasifikasi anggaran berdasarkan organisasi antara lai menurut kementrian/ lembaga.
2. Klasifikasi Fungsional
Fungsi adalah perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu yang dilaksanakan dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional. Penerapan klasifikasi fungsional mendukung performance-based budgeting dengan memberikan evaluasi kinerjanya. Tidak seperti klasifikasi sektoral yang cenderung mengalokasikan kepada sector tertentu, klasifikasi fungsional lebih menekankan fungsi yang dilakukan pemerintah sehingga stakeholder dapat mengukur tingkat keberhasilan pemerintah. Klasifikasi fungsi dan subfungsi hanya akan digunakan sebagai alat analisis, sedangkan anggaran pengeluarannya disiapkan berdasarkan program-program yang telah diajukan oleh tiap Kementrian Negara/ Lembaga.
Seperti disebutkan di atas, penerapan klasifikasi fungsi oleh pemerintah mengacu pada GFS yang diperkenalkan oleh IMF seperti yang disebutkan dalam manual GFS dimana fungsi pemerintahan di breakdown ke dalam 10 fungsi (COFOG). Namun dalam pelaksanaan di Indonesia, pemerintah hanya mengadopsinya menjadi 11 fungsi dan 79 subfungsi, (lihat lampiran B). Fungsi-fungsi tersebut antara lain: pelayanan umum, pertahanan, ketertiban dan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata, budaya agama, pendidikan, dan perlindungan sosial.
3. Klasifikasi Ekonomi
Dalam klasifikasi ekonomi ini, belanja pemerintah dibagi berdasarkan jenis-jenis pengeluaran yang berbeda seperti APBN sebelumnya. Di dalam APBN yang baru, belanja rincian belanja dibagi ke dalam 8 (delapan) kategori, yaitu:
|
1
|
Belanja Pegawai
|
Merupakan kompensasi dalam bentuk uang maupun barang yang diberikan kepada pegawai pemerintah yang bertugas di dalam maupun di luar negeri sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah dilaksanakan. Dikecualikan untuk pekerjaan yang berkaitan denan pembentukan modal. Belanja ini antara lain digunakan untuk gaji dan tunjangan, honorarium, vakasi, lembur dan kontribusi social
|
|
2
|
Belanja Barang
|
Pembelian barang atau jasa yang habis dipakai untuk memproduksi barang dan jasa yang dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan. Belanja ini antara lain digunakan untuk pengadaan barang dan jasa, pemeliharaan dan perjalanan.
|
|
3
|
Belanja Modal
|
Pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembentukan modal. Dalam belanja ini termasuk untuk tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jaringan, maupun dalam bentuk fisik lainnya, seperti buku, binatang, dan lainnya.
|
|
4
|
Beban Bunga
|
Pembayaran yang dilakukan atas kewajiban pembangunan pokok utang (principal outstanding), baik utang dalam negeri maupun utang luar negeri yang dihitung berdasarkan posisi pinjaman.
|
|
5
|
Subsidi
|
Alokasi anggaran yang diberikan kepada perusahaan/ lembaga yang memproduksi, menjual, mengekspor atau mengimpor barang dan jasa untuk memenuhi hajat hidup orang banyak sedemikian rupa sehingga harga jualnya dapat terjangkau oleh masyarakat. Belanja ini antara lain digunakan untuk penyaluran subsidi kepada perusahaan Negara dan perusahaan swasta.
|
|
6
|
Bantuan Sosial
|
Transfer uang atau barang yang diberikan kepada masyarakat guna melindungi dari kemungkinan terjadinya resiko social. Bantuan social ini dapat dibeerikan langsung kepada anggota masyarakat atau lembaga kemasyarakatan.
|
|
7
|
Hibah
|
Transfer dana yang sifatnya tidak wajib kepada Negara lain atau kepada organisasi internasional.
|
|
8
|
Belanja Lain-lain
|
Pengeluaran/ belanja pemerintah pusat yang tidak dapat diklasifikasikan ke dalam jenis belanja pada butir 1 sampai denan butir 7 di atas.
|
Selain itu, belanja-belanja tersebut juga dibagi menjadi 174 program yang dikelompokkan dalam 10 jenis program, misalnya: Pelayanan umum pemerintah, Pertahanan, Hukum dan Pengelolaan Pusat, Agama, Pariwisata dan budaya, Sumber daya manusia, ekonomi, pembangunan daerah, infrastruktur dan konservasi sumberdaya alam. Pendapatan Negara dibagi antara pendapatan dalam negeri dan hibah, dan Belanja terdiri dari Belanja Pusat dan Belanja Daerah.